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全国国土空间规划实施监测网络建设

党的二十大作出加快建设网络强国、数字中国的战略部署。党中央、国务院印发的《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》《数字中国建设整体布局规划》明确要求建设全国国土空间规划实施监测网络。2023年和2024年全国自然资源工作会议持续作出部署
，强调要“深入开展国土空间规划实施监测网络建设试点
，完善数字化治理政策机制和技术标准体系”。

2023年9月
，自然资源部办公厅印发《全国国土空间规划实施监测网络建设工作方案（2023—2027年）》
，明确了建设目标、工作原则、主要任务和保障措施等
，全力打造“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧国土空间规划
，大力推进国土空间治理“数智化”转型
，推动构建美丽中国数字化治理体系和建设绿色智慧的数字生态文明。2023年12月
，自然资源部办公厅印发《关于部署开展国土空间规划实施监测网络建设试点的通知》
，明确在长三角生态绿色一体化发展示范区和16个省份、29个城市、1个区县开展试点。

为探索构建“共建共治共享”新型治理机制
，凝聚全社会力量
，高质量推动国土空间规划实施监测网络建设
，特将原国土空间规划“一张图”建设、城市体检进行时等专栏融合为CSPON（China Spatial Planning Observation Network）建设专栏
，面向全社会公开征集“智慧国土空间规划”和“国土空间规划监测评估预警”两大版块的理论方法、国际经验、前沿趋势、技术路线、算法模型、实践经验等；队喙亓煊蛑氐闶笛槭摇⒐こ碳际醮葱轮行摹⒖萍即葱氯瞬藕屯哦
，高等院校、科研机构、行业队伍、企业
，各级自然资源部门及单位等积极投稿
，单位或个人不限
，我们将以成果质量为唯一标准
，择优刊载（投稿邮箱：ghjdcyzt@163.com）。

本期刊发《业务驱动构建国土空间规划实施监测网络的思考》

——自然资源部国土空间规划局

2023年5月
，自然资源部办公厅印发《全国国土空间规划实施监测网络建设工作方案（2023-2027年）》
，部署开展国土空间规划实施监测网络建设试点。其中
，服务业务需求是建设工作的核心目标之一。如指导思想部分
，提出以业务需求为牵引；建设目标部分
，提出构建体系化的业务联动网络；工作原则部分
，提出协同推进业务联动网络和开放治理网络构建；主要任务部分
，提出紧密围绕国土空间规划实施监督监测需求搭建应用场景。那么
，国土空间规划实施监测到底面向哪些业务需求
，如何将这些业务需求转化为监测事项
？这是国土空间规划实施监测网络建设首先需要理清的问题。

监测什么——业务需求

按照“五级三类四体系”的国土空间规划体系设计
，国土空间规划包括总体规划、详细规划和相关专项规划3类。其中
，总体规划、详细规划的具体编制主体为自然资源部门
，而相关专项规划的编制主体部分为自然资源部门
，部分为相关行业主管部门。对于前两类
，自然资源部门具有完善的规划实施和监督的业务支撑体系。2021年3月
，国家标准《国土空间规划“一张图”实施监督信息系统技术规范》印发
，提出建设规划实施监测评估预警、资源环境承载能力监测预警、规划全过程自动强制留痕等规划实施监督功能。同时
，规划实施过程中形成的源源不断的业务数据为规划实施监督提供了数据支撑。

相对而言
，相关专项规划则面临不小的挑战。系统联通的壁垒、数据交换的安全、部门职责的分工都可能成为专项规划实施监督的障碍。正如《数字化改革与整体智治》一书所言
，“数字化变革不是纯技术的变革
，它坚持工具理性和价值理性有机统一
，坚持技术创新和制度创新双轮驱动从而实现整体智治和省域治理现代化”。因此
，亟须从制度创新视角出发
，研究相关专项规划实施涉及哪些业务工作
，这些业务工作与国土空间规划目标是怎样的关系
，如何实现业务数据贯通。

作者注意到
，2019年以来
，党中央、国务院文件和自然资源部、文化和旅游部等相关部委印发的文件都提到了国土空间规划“一张图”的内容
，如《国务院关于印发“十四五”推进农业农村现代化规划的通知》（国发〔2021〕25号）提出
，“高标准农田全部上图入库并衔接国土空间规划‘一张图’” 。据不完全统计
，目前相关文件高达70多项。相关工作纳入国土空间规划“一张图”既是实现落实“多规合一”的要求
，更是确保相关空间行为可以有效监督。2021年
，自然资源部会同国家发展改革委、农业农村部印发的《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（自然资发〔2021〕16号）明确要求
，“各级自然资源主管部门要将农村产业融合发展用地情况纳入国土空间基础信息平台和国土空间规划‘一张图’进行动态监管。”因此
，这些文件提到的业务事项应成为国土空间规划实施监测网络监测的重点方向之一。

怎么监测——单元指标标准化

建立一套科学的规划监测指标体系是开展监测的基础
，其核心是通过对业务工作有效拆解、系统整合。当前
，重庆市正在推进的数字化变革用到的“V模型”对国土空间规划实施监测指标体系构建颇具启发意义。“V模型”就是充分运用“分析”和“综合”两种方法
，将复杂巨系统层层拆解至最小单元
，找到各个最小单元之间的联系
，再将各个最小单元拼接成系统整体。通过细化拆解、综合还原后
，业务事项涉及的部门、业务、系统更加清晰。相关业务工作的实施主体是业务主管部门
，规划实施监测网络更多地关注其中与规划目标高度相关部分。因此
，“V模型”的启示在于拆解能够表征业务的最小单元和数据
，并将其转化为可感知、能监测的指标。

以生态修复业务为例。它是规划实施监测的一项重要内容。《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》明确要求
，“推进国土整治修复与城市更新
，提升空间综合价值。”2023年4月
，《自然资源部办公厅关于加强国土空间生态修复项目规范实施和监督管理的通知》（自然资办发〔2023〕10号）提出依托国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督系统
，探索完善国土空间生态修复项目监管体系。因此
，可将单个生态修复项目作为监测单元
，并将每个项目拆解为基础地理数据、工程数据、规划数据和管理数据等若干数据
，经过综合还原进一步细化为投资规模、项目面积、地类面积等可感知、能监测的指标。在此基础上
，将众多业务工作综合集成
，进而形成一套完善的规划监测指标体系。

如何实现——技术迭代升级

关于国土空间规划实施监测网络的平台支撑
，自然资源部印发的工作方案提出
，升级国土空间规划“一张图”实施监督信息系统功能。就目前而言
，各地按照自然资源部统一部署已经开发建设了各级国土空间规划“一张图”实施监督信息系统
，并基于国土空间总体规划数据库、详细规划数据库支撑正在开展的国土空间规划体检评估工作。根据未来国土空间规划实施监测网络的总体设计
，至少在3个方面进行功能升级。第一
，升级国土空间规划“一张图”实施监督信息系统
，增加专项规划或专项工作业务
？
，作为与相关业务系统贯通的接口；第二
，升级国土空间基础信息平台
，完善相关专项规划实施数据库标准
，为规划实施监测提供稳定的数据源；第三
，升级国土空间规划体检评估指标体系
，构建国土空间规划实施监测指标体系。

今年1月
，全国自然资源工作会议要求“深入开展国土空间规划实施监测网络建设试点
，完善数字化治理政策机制和技术标准体系”。因此
，国土空间规划实施监测网络建设应立足自然资源部门“严守资源安全底线、优化国土空间格局、促进绿色低碳发展、维护资源资产权益”的工作定位
，以服务国土空间规划及相关业务工作为导向
，以国土空间基础信息平台为数据底座
，以国土空间规划“一张图”实施监督信息系统为系统底座
，构建涵盖规划实施过程中形成的规划许可、用地审批等核心业务数据和相关专项规划实施形成的相关业务数据的规划实施监测指标体系
，形成国土空间规划业务联动网络、信息系统网络和开放治理网络
，为规划编制、审批、修改、实施全过程全生命周期管理提供基础支撑。

（作者：胡光耀 重庆市规划和自然资源局总规处处长；郭欢欢 重庆市规划和自然资源调查监测院规划监测所所长；刘晓瑜 重庆市规划和自然资源调查监测院院长）

本文仅代表作者观点

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